El investigador del Instituto de Estudios Sociales desarrolló un listado de conceptos claves en la propuesta de plurinacionalidad de la Convención Constitucional, para contrastarlos con posibles riesgos, inexactitudes o lo que incluso podría considerarse como sesgos en el borrador del proyecto de nueva Constitución.
Hasta ahora, muchos convencionales y expertos, en vez de responder esta pregunta en forma íntegra, han preferido evadirla citando a Nueva Zelanda, Australia y a los ambiguos “estándares internacionales”. La verdad es que ninguno de esos países consagra la plurinacionalidad como tal, y menos como se quiere hacer en Chile. En realidad, el concepto es bastante reciente y proviene del exvicepresidente boliviano y teórico marxista-indigenista, Álvaro García Linera. Este, en su libro Democracia, Estado, Nación (2013), afirma que “los tres ejes discursivos del nuevo orden estatal que guiarán todos los debates políticos en las siguientes décadas son: Plurinacionalidad (igualdad de nacionalidades), autonomía (desconcentración territorial del poder) y conducción estatal de la economía plural” (p. 114). Todos “ejes” con especial relevancia en el trabajo de la Convención Constitucional.
Entonces, cuando convencionales como Patricio Fernández dicen que la plurinacionalidad sigue siendo un concepto “en construcción”, en realidad están evadiendo la pregunta. Todas las ideas pueden ir perfeccionándose según el paso del tiempo, en eso tienen razón. Lo que no dicen, es que al menos el concepto constitucional de plurinacionalidad ya posee varias aristas que se encuentran dispersas por todo el borrador. A continuación se desarrollan algunas.
Se consagra expresamente al Estado (no la población) como una entidad plurinacional “que reconoce la coexistencia de diversas naciones y pueblos en el marco de la unidad del Estado” (5. Artículo 4). Es decir, quien brinda la unidad nacional es el Estado y no nuestras relaciones en común. En este mismo artículo, además, se elabora un listado con 11 “pueblos y naciones indígenas prexistentes” y se deja abierta la puerta a más. ¿Perduran en la actualidad esos 11 pueblos y naciones o varios de ellos cayeron ya en el mestizaje? ¿En qué difieren nación y pueblos? Esas y otras preguntas fueron sistemáticamente eludidas: Los convencionales no estaban para sutilezas.
Se reconoce que los pueblos y naciones indígenas, en virtud de la autodeterminación, “tienen derecho al pleno ejercicio de sus derechos colectivos e individuales. En especial, tienen derecho a la autonomía y autogobierno, a su propia cultura, a la identidad y cosmovisión, al patrimonio y la lengua, al reconocimiento de sus tierras, territorios (…)” (6. Artículo 5). También se consagra la restitución como “un mecanismo preferente de reparación, de utilidad pública e interés general” (257. Artículo 21). La pregunta que subyace es ¿A qué interés general? Ya que lo anterior implica que el Estado deberá negociar y, en su caso, expropiar las tierras que se determinen. ¿Cuáles son los costes? Nadie sabe, porque hasta ahora no hay ningún catastro completo. ¿Quién deberá pagar esa suma millonaria? Todos, a través de impuestos.
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Se establecen escaños reservados “para los pueblos y naciones indígenas en los órganos colegiados de representación popular a nivel nacional, regional y local, cuando corresponda y en proporción a la población indígena dentro del territorio electoral respectivo, aplicando criterios de paridad en sus resultados” (67. Artículo 59). Es importante notar acá que la cantidad de escaños reservados se aplicará no solo en el Congreso, sino en todos los órganos de representación popular compuestos por dos o más personas. Serán pequeñas réplicas de la Convención Constitucional funcionando a lo largo y ancho del aparato estatal.
Se crea un Registro Electoral Indígena (quién llevará la lista de las personas pertenecientes a las etnias) que será construido “sobre la base de los archivos que administren los órganos estatales, los que posean los pueblos y naciones indígenas sobre sus miembros y de las solicitudes de ciudadanas y ciudadanos que se autoidentifiquen como tales, en los términos que indique la ley” (69. Artículo 61). Este registro es relevante porque los escaños reservados se definirán “en forma proporcional a la población indígena en relación con la población total del país” (no respecto a la masa votante). Y, además, “se adicionarán al número total de integrantes del congreso” (68. Artículo 60). Se deja abierta la puerta entonces para que la mayoría del Congreso, o al menos una fracción significativa, se conforme por escaños reservados. Ni los senadores designados fueron tan poderosos ni decisivos.
Como bien y transparentemente ha expresado la literatura sobre autodeterminación indígena, la plurinacionalidad no se entiende sin “pluralismo jurídico”, es decir, sin la convivencia de dos o más ordenamientos jurídicos en un mismo territorio. Esto se consagra en los siguientes términos: “El Estado reconoce los sistemas jurídicos de los Pueblos Indígenas, los que en virtud de su derecho a la libre autodeterminación coexisten coordinados en un plano de igualdad con el Sistema Nacional de Justicia” (340. Artículo 2). Y en caso de problemas, el mismo artículo encarga a la ley establecer los “mecanismos de coordinación, cooperación y de resolución de conflictos de competencia”. Lo que implica esta disposición en la práctica es que considera la actividad de jueces profesionales y un ordenamiento jurídico que ha ido en constante desarrollo y mejora equivalente a las autoridades tribales y un derecho oral. ¿Dónde se encuentra el derecho indígena? ¿Cuánto demoraría su escrituración para que podamos saber de qué se trata?
Como se ha visto hasta ahora, el borrador establece una serie de nuevos derechos para los pueblos originarios. Y el mismo texto establece un gran requisito para su modificación o revocación en los siguientes términos: “Los pueblos y naciones preexistentes al Estado deberán ser consultados y otorgar el consentimiento libre, previo e informado en aquellas materias o asuntos que les afecten en sus derechos reconocidos en esta Constitución”. En otras palabras, para modificar todas las disposiciones citadas, y otras más, habrá que solicitar al mismo beneficiario que renuncie a sus beneficios. Se trata, ni más ni menos, que de una norma de clausura de muchas materias propias de la deliberación democrática.
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Como se vio, la plurinacionalidad se traduce en nuevos derechos colectivos e individuales, restitución de tierras, autonomía jurídica, política y administrativa, tribunales propios y escaños reservados. Y la lógica fue amarrar este nuevo sistema todo lo que fuese posible. Se fijó, incluso, hasta un posible cambio de Constitución, donde la única forma de “reemplazarla” será por una “Asamblea Constituyente” paritaria, con participación de independientes y, por supuesto, escaños reservados (451. Artículo 82). O sea, una Convención 2.0.
Quienes defienden el trabajo de la Convención ya dijeron que si la nueva Constitución se aprueba no será la “casa de todos“. Tal afirmación se sustenta en la premisa de que ninguna Constitución será aceptada por la totalidad de la población. Sin embargo, es muy distinto construir un texto constitucional de vocación mayoritaria y transversal que un texto de nicho, acotado a una sola parte minoritaria del espectro político. Por otro lado, dicho eslogan apuntaba a un símbolo impostergable: La nueva Carta Fundamental debía favorecer el encuentro entre la ciudadanía. Y eso no se cumplió, hoy únicamente el 11% de la gente aprobaría el texto tal como está. La encuesta Panel Ciudadano-UDD, por ejemplo, sondeaba que al menos en el grupo encuestado, exclusivamente un 21% considera que Chile es un Estado “plurinacional”, mientras un 61% lo cree “multicultural“. La apuesta, al menos en términos políticos y de adhesión ciudadana, parece no haber funcionado.
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