Columna de Guillermo Pérez: El borrador del conflicto

Uno de los objetivos principales del proceso constituyente era resolver tensiones importantes de un sistema político con severas dificultades para procesar múltiples conflictos y demandas.

Arreglar tales fallas, o al menos sentar las bases para resolverlas, era el trabajo fundamental de los convencionales. Sin embargo, la Convención terminó diseñando una institucionalidad que arriesga a profundizar esos problemas y aumentar las controversias, en una sociedad que tiene la paciencia colmada –en términos de las conclusiones de Tenemos que hablar de Chile– y cuya percepción de conflictos sociales ha ido en aumento.

Esto no significa que los problemas que detecta la Convención sean completamente inexistentes, pues muchos de ellos son efectivos y profundos. Pero pese a que lograron identificar algunas deficiencias, el diagnóstico y varias de las soluciones que proponen los convencionales se hicieron sin pensar en un diseño equilibrado del poder. En otras palabras, sobran las afirmaciones unilaterales de principios y faltan fuerzas que se tensionen unas a otras hasta lograr los adecuados contrapesos que moderan los conflictos, los riesgos de captura y los abusos.

Por tanto, en caso de aprobarse, la nueva Constitución puede agudizar las pugnas entre distintos grupos: los chilenos y el Estado, el gobierno central y los gobiernos subnacionales, el Estado y los pueblos originarios, los chilenos y las diversas etnias, y las mismas etnias entre sí.

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Pensemos, por ejemplo, en algunas normas relativas a la organización territorial del Estado. El excesivo énfasis en la autonomía de las regiones y comunas –como si la descentralización se redujera solo a esa dimensión– genera enorme ambigüedad en la relación entre los gobiernos subnacionales y el gobierno central. Los convencionales parecen haber olvidado que una distribución efectiva del poder entre los territorios requiere de una colaboración clara y eficaz con el Ejecutivo, además de dosis importantes de coordinación intergubernamental y control a los gobiernos subnacionales.

Sin embargo, en el borrador no existen más que menciones esporádicas al poder central, y hasta ahora no hay mayores noticias respecto de cuál será el rol del Ejecutivo en los territorios, su estructura a nivel regional y comunal o si habrá o no delegados presidenciales.

De hecho, la regla general que parece plantear la propuesta de la Convención es que los servicios públicos funcionen de forma “descentralizada”; esto es, que dependan de las regiones y las comunas. Y ahí la duda que surge es: ¿hay realmente capital humano, capacidades, infraestructura en los gobiernos subnacionales para hacerse cargo de los órganos relativos a vivienda, urbanismo, salud, transporte y educación? ¿Cómo evitar que el traspaso de los servicios del gobierno central a regiones y comunas termine en una provisión de bienes públicos de menor calidad para la ciudadanía? ¿Qué pugnas de poder entre las diversas unidades territoriales puede generar la persistencia de la lógica autonómica? ¿Cómo se resolverán, por ejemplo, los conflictos entre las regiones autónomas y las autonomías territoriales indígenas que se ubiquen al interior de ellas?

Por otro lado, que las regiones y las comunas puedan crear empresas públicas abre la puerta a nuevas fracturas con la ciudadanía derivadas tanto de la posible captura de estos órganos por parte de oligarquías locales como de una (muy probable) prestación deficiente de los servicios públicos.

Otro foco de conflictividad en la propuesta de la Convención, ligado al anterior, son las normas relativas a plurinacionalidad. Según el borrador, los pueblos originarios tendrán la posibilidad de dotar a sus territorios de autonomía política, administrativa y fiscal. De este modo, el Estado deberá otorgarles las competencias y los recursos necesarios para ejercer su derecho de libre determinación.

No es difícil sospechar que las autonomías territoriales indígenas generarán conflictos en muchas dimensiones. Hay zonas del país donde las principales autoridades tienen vetado su ingreso y donde el Estado ni siquiera puede cumplir con sus funciones más básicas. Basta recordar la visita de la ministra Siches hace unos meses para preguntarse qué ocurriría si el territorio liberado de Temucuicui –los términos son del diputado Boric– decidiera convertirse en una autonomía territorial indígena. ¿No estaríamos otorgándoles a los grupos violentistas un camino institucional para operar al margen del estado de derecho? ¿Qué ocurrirá con los chilenos que vivan en esos espacios y no pertenezcan a las etnias? ¿Es la autonomía y el autogobierno la alternativa más adecuada si el aparato estatal no puede asegurar el orden público y la paz social en muchos de esos territorios?

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La restitución de tierras a grupos indígenas también es fuente de incertidumbres y potenciales controversias. La norma aprobada por la Convención establece que los pueblos originarios “tienen derecho a utilizar los recursos que tradicionalmente han usado u ocupado, que se encuentran en sus territorios y sean indispensables para su existencia colectiva” y que la restitución será el mecanismo preferente de reparación. ¿Qué nivel de conflictos entre chilenos y pueblos originarios puede generar una norma de estas características? ¿Hay alguna consciencia de que esto afecta no solo a las forestales o al Estado sino también a cientos de miles de ciudadanos comunes y corrientes?

Algo similar ocurre con la exigencia, aprobada por la Convención, de consentimiento previo, libre e informado de los pueblos originarios en todas las materias que los afecten en el ámbito territorial. De seguro este requisito aumentará todavía más el bloqueo de la deliberación política. También son problemáticas las preguntas que levanta el diseño del pluralismo jurídico: ¿los delitos penales cometidos por miembros de pueblos originarios también serán juzgados por autoridades indígenas? ¿Pueden los chilenos ser sometidos a la justicia indígena? ¿Bajo qué criterios? En materia de libertad de enseñanza, no queda claro tampoco por qué solo los pueblos originarios pueden crear con toda libertad proyectos educativos según su costumbre y cultura. En cuanto a escaños reservados, se corre el riesgo de replicar pequeñas convenciones a lo largo y ancho del aparato estatal, con todas las distorsiones que ello puede generar. Y así, suma y sigue.

Considerando los ejemplos en plurinacionalidad y organización territorial del Estado, asuntos muy ligados entre sí, es posible reafirmar que esta Constitución no será útil para resolver varias de las tensiones que dieron origen al proceso constituyente. Y, de hecho, es probable que genere aún más controversias entre distintos sectores de la sociedad. Al estar mediado por el octubrismo que embriaga a una mayoría de convencionales, el borrador radicaliza la dimensión conflictiva de la política, y tiende a dejar a un lado –quizás por ingenuidad, voluntarismo o poca consciencia histórica– la necesidad de contar con mecanismos que permitan encauzar las disputas, generar válvulas para contenerlas y construir equilibrios de poder entre los órganos del Estado. A pesar de todas las advertencias, la Convención ensimismada, encerrada en su cámara de eco, nunca quiso entenderlo. Y por eso, aun cuando gane el Apruebo, ya puede decirse que fracasó en una dimensión crucial de su labor.